Tips voor D-Date: de beheersverordening als alternatief

Op 9 oktober jl. verscheen de blog D-Date voor nieuwe bestemmingsplannen: 1 juli 2013! waarin ik u wees op de verplichtingen die voortvloeien uit de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) en de bijbehorende Invoeringswet. In deze blog aandacht voor een alternatief voor het bestemmingsplan: de beheersverordening. Er worden twee vragen beantwoord: 1) wanneer kan de beheersverordening worden gebruikt en (2) welke voordelen kan de gemeente behalen met het gebruik van de beheersverordening.

Hoe zat het ook alweer?
In artikel 3.1 Wro wordt bepaald, dat de gemeenteraad voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vaststelt. In beginsel dient een plan binnen tien jaar na vaststelling telkens opnieuw te worden vastgesteld. Indien de gemeente hier niet aan voldoet, vervalt o.a. de bevoegdheid tot het invorderen van leges met betrekking tot het betreffende plan. Om te voorkomen dat gemeenten onevenredig zouden worden belast bij invoering van de wet, is in de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Invoeringswet) overgangsrecht opgenomen.

In artikel 9.1.4 van de Invoeringswet wordt het volgende bepaald:
1.Voor delen van de bebouwde kom, waar nog geen geldend plan is, moeten, binnen een termijn van vijf jaar na inwerkingtreding van de Wro, nieuwe plannen worden vastgesteld;
2. Plannen, die bij inwerkingtreding van de Wro ten minste vijf jaar oud zijn, moeten, binnen een termijn van vijf jaar na inwerkingtreding van de Wro, worden geactualiseerd.
Het artikel biedt echter ook de mogelijkheid om in bepaalde gevallen een beheersverordening op te stellen in plaats van een bestemmingsplan.

Het uiteindelijke doel van de exercitie is dat er vanaf 1 juli 2013 voor alle gemeentelijke gronden plannen zijn vastgesteld, die niet ouder zijn dan tien jaar.

Wanneer kan de beheersverordening worden gebruikt?
Artikel 3.38 van de Wet ruimtelijke ordening breidt het ruimtelijk instrumentarium uit met een alternatief voor het bestemmingsplan: de beheersverordening. De beheersverordening kan, in plaats van een bestemmingsplan, door de gemeenteraad worden vastgesteld voor die delen van het grondgebied waar geen ruimtelijke ontwikkeling wordt voorzien. Het beheer van de betreffende gronden wordt overeenkomstig het bestaande gebruik geregeld.

Tot zover de wettekst, maar wat betekent dit daadwerkelijk? De formulering, “geen ruimtelijke ontwikkeling” en “het bestaande gebruik”, lijkt te impliceren dat elke afwijking van het bestaande gebruik tot gevolg heeft, dat de bevoegdheid een beheersverordening vast te stellen, vervalt. Blijkens de parlementaire geschiedenis is dit echter niet zo strikt bedoeld. Aan ‘bestaand gebruik’ lijkt de volgende uitleg te moeten worden gegeven:
1. Is er op de gronden waarvoor een beheersverordening wordt vastgesteld geen bestemmingsplan van kracht, dan moet het feitelijk bestaande gebruik worden vastgelegd;
2. Vervangt de beheersverordening een bestemmingsplan, dan mag in de verordening ook het door het bestemmingsplan toegelaten gebruik worden vastgelegd.
Deze ruimere interpretatie voorkomt onder andere dat er in bepaalde gevallen planschade moet worden toegekend, omdat de (nog niet gerealiseerde) gebruiksmogelijkheden in verre mate worden beperkt.

De beheersverordening kan derhalve worden gebruikt, voor gronden die naar verwachting lange tijd dezelfde ruimtelijke functie zullen vervullen. Denk hierbij bijvoorbeeld aan natuurgebieden of ‘uitontwikkelde’ woonwijken.

Welke voordelen kan de gemeente behalen voor 1 juli 2013?
Het opstellen van een nieuw bestemmingsplan is erg arbeidsintensief. Zo moet de uitgebreide besluitvormingsprocedure (Afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht) worden gevolgd, moet het bestemmingsplan aan verschillende vormvoorschriften voldoen en bestaat er de mogelijkheid tot bezwaar en beroep. Hoe zit dit bij de beheersverordening?

De Wet ruimtelijke ordening bevat geen speciale procedurevoorschriften voor de vaststelling van een beheersverordening. Dit betekent dat de gemeenteraad in beginsel slechts is gebonden aan de regels omtrent haar verordenende bevoegdheid op basis van de Gemeentewet. Daarnaast kan de gemeentelijke inspraakverordening regels bevatten, die inspraak op de beheersverordening regelen.

De Wet ruimtelijke ordening bevat ook geen vormvoorschriften voor de vaststelling van een beheersverordening. Dit betekent dat, hoewel de gemeente de algemene beginselen van behoorlijk bestuur uiteraard in acht zal moeten nemen, er veel minder verplichte onderdelen hoeven worden opgenomen.

Bij deze voordelen dient wel een kanttekening te worden geplaatst. Hoewel de beheersverordening niet aan uitgebreide voorschriften hoeft te voldoen, moet de verordening wel geschikt zijn, om als toetsingskader te dienen bij een aanvraag van een omgevingsvergunning. Indien de beheersverordening onvoldoende is uitgewerkt, kan dit op termijn grotere bestuurslasten tot gevolg hebben.

Als laatste voordeel kan worden genoemd, dat er geen bezwaar bij de gemeenteraad of beroep bij de bestuursrechter kan worden aangetekend. Wel moet de beheersverordening conform artikel 139 van de Gemeentewet bekend worden gemaakt.

Al met al, de voorbereidingsprocedure voor het vaststellen van de beheersverordening lijkt een stuk minder zwaar, dan de procedure die geldt voor het vaststellen van een bestemmingsplan.

Onze conclusie:
De beheersverordening lijkt voor gebieden met een lage dynamiek een prima alternatief voor het opstellen van een duur en tijdrovend bestemmingsplan. Zeker in tijden van bezuinigingen!

Wetsvoorstel permanent maken Crisis- en herstelwet: Raad van State tikt regering op de vingers

Op 4 januari jongstleden heeft de Raad van State haar advies gepubliceerd inzake het wetsvoorstel om de Crisis- en herstelwet (hierna: Chw) permanent te maken. De Raad van State benoemt in haar advies een fors aantal kritiekpunten. In het wetsvoorstel wordt uitvoering gegeven aan het regeerakkoord door de tijdelijke maatregelen uit de Chw, die van toepassing zijn op een limitatief aantal opgesomde projecten, een permanente basis te geven in de reguliere wetgeving en om het toepassingsgebied van deze wet uit te breiden. De Chw is op 31 maart 2010 in werking getreden en is gericht op het versnellen, verbeteren en vereenvoudigen van ruimtelijke projecten. Dit werd nodig geacht om de economische crisis een halt toe te roepen.

In het advies wordt door de Raad van State de vraag gesteld of aanpassing van de Chw wel het juiste instrument is om belemmeringen in de voortgang van ruimtelijke projecten uit de weg te ruimen. Zoals door de Commissie Elverding in 2008 reeds werd gesignaleerd, hebben deze belemmeringen meestal geen processuele of juridische achtergrond, maar houden verband met bestuurlijk en politiek onvermogen. De mogelijkheden om door middel van aanpassing van wetgeving tot verdere vereenvoudiging en versnelling te komen zijn volgens de Raad van State relatief beperkt. 

Daarnaast wijst de Raad op het doel en karakter van de Chw. Het tijdelijke karakter van de Chw bracht met zich mee dat bij de totstandkoming van de Chw vooral de vraag aan de orde is geweest of de wet zou kunnen leiden tot versnelling en vereenvoudiging van grote infrastructuurprojecten en dat minder de nadruk is gelegd op aspecten als de rechtspositie van burgers, de rechtszekerheid en de rechtsgelijkheid. Nu de wijzigingen in dit voorstel een permanent karakter hebben en grotendeels van fundamentele aard zijn, zal aan deze aspecten in de voorbereiding van de wet meer aandacht moeten worden besteed. Niet in de laatste plaats omdat er een tweedeling wordt gecreëerd binnen het bestuurs(proces)recht. De vorm en inhoud van deze tweedeling wordt ook nog eens bij amvb bepaald (het Besluit uitvoering Chw). De Raad overweegt hieromtrent als volgt: “Essentiële voorschriften inzake de toegang tot de rechter en de wijze van behandeling van geschillen door de rechter, worden op deze wijze naar het niveau van een amvb gedelegeerd. Bedoelde voorschriften dienen echter, gelet op het primaat van de wetgever en de scheiding der machten, bij wet in formele zin te worden geregeld.” 

De Raad besteed apart aandacht aan de positie van decentrale overheden, indien zij een geschil met elkaar hebben. In het wetsvoorstel is een bepaling opgenomen die het beroepsrecht van decentrale overheden beperkt, omdat de rechtszaal niet het podium zou moeten zijn voor het oplossen van bestuurlijke verschillen van inzicht. De Raad is van mening dat deze beperking van het beroepsrecht geen recht doet aan de gelijkwaardige positie van overheden in ons staatsbestel. Mocht de regering deze beperking toch willen doorvoeren, dan zal deze keuze goed moeten worden gemotiveerd. 

Met het wetsvoorstel wordt eveneens beoogd om een aantal ‘quick wins’ te maken op het gebied van de omgevings- en natuurwetgeving. De Raad begrijpt niet waarom dat nu via de wijziging van de Chw moet gebeuren, nu ook gewerkt wordt aan een algehele herziening van het omgevingsrecht. De Raad adviseert dan ook om de voorgestelde verbeteringen van het omgevingsrecht uit het wetsvoorstel te lichten en op te nemen in de nieuwe Omgevingswet en de Wet Natuur. Daarbij wordt ook de kanttekening geplaatst of het slim is om de vermoedelijk gelijktijdige inwerkingtreding van de gewijzigde Chw en de Omgevingswet niet te bezwarend is voor burgers, bedrijven en overheden. 

Toch is het advies niet alleen maar negatief. De Raad onderschrijft de doelstelling die aan de wet ten grondslag ligt om de besluitvorming over ruimtelijke projecten te versnellen, verbeteren en vereenvoudigen. Juist daarom wordt in het advies gewezen op mogelijke negatieve effecten van het wetsvoorstel die aan het bereiken van dit doel in de weg kunnen staan, aldus de Raad. De deur is dan ook niet dichtgeslagen voor het permanent maken van de Chw, maar de regering heeft nog een hoop huiswerk te doen.